Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Семинары проекта «Я-ДУМАЮ»

«Демократия и коррупция»

20.10.2013
Юлий Анатольевич НИСНЕВИЧ
12.30 – 14.00

Профессор Высшей школы экономики, доктор политических наук

 

Юлий Нисневич:

Одна из проблем, стоящих перед государствами в современном мире, это коррупция. Если вы думаете, что это только беда России, то вы ошибаетесь. Сейчас в мире 194 суверенных государства-члена ООН, из них только 22-23 государства с низким уровнем коррупции. Возьмите пропорцию и посмотрите. Возникла очевидная идея, которая заключается в том, что если между странами такая пропорция, и при этом из этих 194-х государств где-то 120 государств демократические, получается, что демократия виновата в коррупции. Но, с другой стороны, если мы проанализируем эти 22 государства с низким уровнем коррупции, то все они, кроме Сингапура, демократические. В чем проблема? В соотношении между этими явлениями зарыто что-то другое.

Тогда возникла идея, что, может быть, в демократических государствах просто не все институты качественно работают, и тогда вылезает коррупция. Тогда в демократических государствах коррупция – это интегральный признак того, что не все институты демократии работают должным образом. Только есть одна проблема. Что такое демократия? На этот вопрос до сих пор нет ответа. Один американский ученый написал гениальную фразу, что в теоретической эмпирической литературе по демократии царят столь значительные концептуальные путаница и беспорядок, что еще двое ученых смогли обнаружить более 550-ти подвидов демократии. Это первая проблема, которая возникла. И прежде чем понять, какая связь существует между демократией и коррупцией, надо определиться, что такое демократия. Откуда эта путаница и разноплановое звучание? Демократия – это явление, которое можно рассматривать с очень разных точек зрения. Исторически они вообще возникают из философии. Ясно, что в зависимости от того, с какой точки зрения вы будете смотреть, у вас появятся новые трактовки этого явления. Это характерно для всех серьезных явлений. У них нет четко выраженного определения, потому что при каждом аспекте будут появляться новые характеристики. В юриспруденции есть такое слово «закон». Казалось бы, что может быть более определенным, чем этот термин? Но есть 50 определений. Тогда вопрос, с какой точки зрения мы должны рассматривать демократию, если мы хотим сравнить ее с коррупцией – с философской, процессуальной и т.д. Давайте рассматривать ее как набор простых институтов, с институциональной точки зрения, тогда мы сможем как-то оценивать это понятие количественно. Здесь есть еще одна путаница, потому что часто демократию называют политической системой, политическим режимом и т.д.

Обратимся к смежной науке, юриспруденции. Там есть такое понятие как форма правления. Это понятие в этом смысле наиболее адекватно. Форма правления – это набор высших органов управления государством и правила, как они должны взаимодействовать. Это модель, набор институтов. Тогда хочется сказать, что демократия – это тоже форма правления. Но, чтобы не путаться с термином, принятом в юриспруденции, появилась идея назвать такие вещи как форма организации политических и государственных порядков, набор институтов, который формирует какие-то политические системы. Тогда все выстраивается достаточно четко, на мой взгляд. Есть форма правления, то есть структура, способ образования высших органов государства, а также установленный порядок их взаимодействия – это из юриспруденции. Тогда для нас это политические системы, формы их установления и взаимодействия в самом общем виде.

Следующее важное для нас понятие – это политическая система. Вы видите общее определение из учебника А.И. Соловьева по политологии. У него достаточно системный подход. Вы видите два определения политической системы и политического режима по Соловьеву. Разница в том, что политическая система – это что-то общее, а политический режим – то, что на самом деле существует. Тогда мы понимаем, почему так велико количество определений демократии. Потому что речь идет о демократических режимах, о практиках демократии, а двух одинаковых практик просто не существует. Например, если мы рассматриваем демократию во Франции и в США, то они разные. Демократический политический режим в Японии и в любом европейском государстве тоже разные вещи. Везде существует демократический режим, просто разные практики. Тогда выстраивается модель, с которой мы будем работать, потому что нам важна не сама демократия, а понять, какие государства являются демократическими, и как в них выстраиваются соотношения между демократией и коррупцией. Четкая прикладная задача. Более философские определения демократии меня мало интересуют, потому что их нельзя персонализировать.

Есть серьезные, толковые определения, но они выражают сущностные особенности демократии. Наиболее известная из них – что демократия это жесткость процедур при неопределенности результатов, и это абсолютно верно. А любимая идея, что демократия – это вседозволенность и анархия – полный бред, непонимание, о чем идет речь. Демократия – это всегда жесткая процедура, но при ней всегда неопределенный результат. И при этой свободе выбора в демократию заложена ее же собственная смерть, потому что когда у вас нет определенности выбора, вы можете получать все, что угодно. Два классических примера мы точно знаем – фашистская Германия и современная Беларусь. И там, и там диктаторы, которые пришли к власти, выиграв на общедемократических выборах в демократических условиях. Что происходило дальше – другой вопрос.

Я вам привожу такой пример, потому что очень распространен минималистский подход к демократии, который говорит, что демократия там, где работает институт выборов, поэтому демократию мы можем определить в свободных, честных, состязательных выборах. Если это существует, то в стране демократия. Но должен сказать, что это определение касается только периода выборов. А что между выборами? Что-то должно характеризовать этот период? Этот минималистский подход очень распространен, на нем основано выделение 120-ти демократических стран, о котором я вам говорил.

Более серьезную штуку предложил американский ученый Р. Даль. Он определил демократию принципиально важным способом, что это власть многих, а не большинства. Вы, наверное, слышали, что демократия – власть большинства. Власть большинства – это охлократия, поверьте мне. Никто еще не отменял принцип Парето, что 20% дают 80% результатов, остальные 80% – ведомая часть. Так вот, когда эти 80% принимают решения, наступает беда. Идея Даля о власти многих – другая. Она заключается в том, что в обществе существует много разных социальных групп с разными интересами, которые надо постараться учитывать. Должен быть учет мнения меньшинства. Без этого развитие невозможно. Сам Р.Даль определил полиархическую демократию в одном месте как политическую система, в другом как политический порядок. Он четко сформулировал те институты, как он их назвал, полиархические институты политической демократии, а в нашей интерпретации тот самый политический государственный порядок, который характеризует современную демократию. Причем, у него есть понятие свободных выборов, но на первом месте стоит сменяемость. Когда у вас честные выборы, то, вроде, все замечательно, граждане выражают свое мнение, но дальше может возникнуть неприятные вещи, когда выбирают одних и тех же (опыт Мексики, Беларуси, России и т.д.). Электоральная демократия в России – это отдельная песня, я потом о ней скажу. Но тогда возникает режим доминирующей власти. И, как сказал американский политолог Розарс, который руководил центром Карнеги в России и много работал здесь, результатом длительного удержания власти одной политической группировкой обычно становится крупномасштабная коррупция и приятельский капитализм. Мне это напоминает целый ряд вещей, которые сегодня существуют.

Тогда на первом месте появляется еще понятие сменяемости. В американской системе, которая является одним из типов хорошо работающей демократии, где долгое время не было ограничений на период пребывания у государственной власти, были президенты, которые сидели по четыре срока, но потом стало понятно, что сменяемость играет важную роль. Поэтому, когда мы говорим о минималистском подходе, надо четко говорить о выборности и сменяемости. Одной выборности недостаточно. Нужна сменяемость. Один из примеров – ограничение пребывания у власти. Сменяемость более серьезна для тех должностей, которые являются персональными. Когда речь идет о политических партиях, то, наверное, это понятие существует, но там нельзя поставить блок сменяемости.

Теперь то, что касается часто проводимых выборов. Это тоже иллюзорная вещь. Еще в начале 20-го века был знаменитый российский исследователь Острогорский, у него есть книга «Политические партии и демократия». Он говорит, что часто проводить выборы нельзя, потому что тогда начинает скрываться сама процедура выборов, суть принимаемых решений, и может происходить подмена, потому что вместо какой-то формы свободы выбора наступает усталость от выборов, и можно пропихивать разные недемократические идеи. У нас есть любимый прием, который используется в нашем государстве, это единый день голосования. Одновременно идут выборы, у всех кружится голова, особенно если одновременно идут выборы президента, законодательного собрания, муниципалитетов и т.д. Поэтому надо говорить о выборах, которые проводятся в установленные конституцией сроки. Это принципиально, чтобы не срывались эти сроки.

Есть один серьезный нюанс – досрочно проводимые выборы. Избежать этого нельзя, потому что это в демократическом жанре, когда человек может спокойно подать в отставку с того поста, который он занимает и потребовать досрочных выборов. Это важно, когда человек может сам принимать решение. Но есть одна опасность, связанная с законодательством, потому что оно дает преимущество тому, кто уже находится во власти. Сроки сокращаются, и начинаются уже недемократические игры. В нашей истории мы знаем эпизод под названием «преемник», когда Ельцин досрочно уходит под Новый год, и назначаются досрочные выборы. Была нарушена свобода конкуренции на выборах.

Сменяемость и выборность – это бинарные признаки, которые либо есть, либо нет. Я не понимаю, что такое не очень свободные выборы. Сейчас уже отказались от идеи, но одно время она была распространена, о так называемой «демократии с прилагательными»: недодемократия, псевдодемократия, полудемократия и т.д. Это все от лукавого, когда не очень понятно, что происходит. Слава Богу, что отказались от теории транзитной демократии. Это все игры ума. Там, где нет демократии, суть режима уже другая, там надо смотреть с другой стороны.

Из американской политологии к нам пришел термин «электоральный авторитаризм». С одной стороны, электоральная демократия, честные выборы и т.д. А что это такое? Это значит, что у авторитаризма есть честные, справедливые выборы. Такого не бывает. Как только приходит авторитарная система, она начинает душить выборы. Так что, сама эта идея бессмысленна. Но проблема с терминологией есть.

Есть еще одна проблема с терминологией того, что мы рассматриваем. Что такое либеральная демократия? Если демократия – это форма организации политических и государственных порядков, либерализм – это идеологическое течение, то какая связь? Парадокс в том, что этот термин ввел очень серьезный исследователь Ф. Фукуяма в своей книге «Конец истории», при этом в книге он сам признает, что демократия и либерализм – разные вещи. Просто понравился термин, который теперь гуляет по пространству политической науки.

Вы имейте в виду, что это хороший полемический прием: когда вам предлагают какой-то термин, просите, чтобы вам определили, что это такое. Если не можете дать определение, назовите признаки. Тогда мы будем разговаривать на одном языке. Тут же наступает тупиковая ситуация. Я могу вам дать игру. Все вы знаете, что такое менталитет. Назовите признаки, которые характеризуют русский менталитет, в отличие от любого другого менталитета. Нельзя придумать, потому что там ошибка.

Итак, мы договорились, что есть два бинарных признака – сменяемость и выборность. Выборы происходят в соответствии с установленным порядком в дискретные промежутки времени, которые определены Конституцией. Следующая вещь – свобода выражения. Здесь Даль говорит абсолютно гениальную вещь, что свобода выражения – это не только то, что вы можете выражать свои мысли и быть услышанным, вы еще имеете право слышать, что говорят другие. Безмолвные граждане – это идеальный материал для авторитаризма и несчастье для демократии. Если демократия в некоторой своей основе это свобода выбора, то тогда свобода выбора – это возможность всегда высказывать то, что вы думаете. Если вы не можете высказывать свое мнение, то о демократии говорить нельзя.

Еще один институт тесно связан с этим – это альтернативные источники информации. Не свобода информации, не независимые СМИ, а именно так. Не бывает абсолютно свободных и абсолютно независимых СМИ. Простой пример – даже у самой независимой газеты есть редакционная коллегия, которая имеет определенные взгляды. Смещение относительно реальности все равно происходит. В этом нет ничего страшного. Вопрос об альтернативных источниках информации. Ни один источник информации не может быть без шумов и помех. Нельзя придумать идеальный источник информации. Когда у вас много источников информации, и они никак между собой не связаны, то вы берете эти источники, и происходит аннигиляция шумов. Вы знаете природу шумов и можете компенсировать один другими. Тогда появляется более или менее реальная картинка. То же самое происходит со СМИ. Не важно, есть у вас государственные СМИ, или нет. Вопрос в том, чтобы помимо государственных СМИ были еще другие. Простой пример – с одной стороны, США, а с другой, Франция. Во Франции есть государственные СМИ, а в США нет. И что? Вопрос не в этом, вопрос в том, что есть много альтернативных, независимых от государства СМИ, тогда картинка становится понятной.

Следующий момент – автономия ассоциаций, то есть все граждане могут собираться группами, вне зависимости от государства. Это основы гражданского общества. Если мы его рассмотрим как любую ассоциацию граждан вне государства, то свобода ассоциаций – это основа. Мы можем обсуждать, что угодно, мы ни от кого не зависим. Любимый пример – Общественная палата. Это институт гражданского общества? В законе написано, что Общественная палата – это государственный орган. То есть, это уж никак не автономная общественная организация. С другой стороны, когда Острогорский писал о политических партиях (это один из видов автономных организаций), он написал там, что государство не имеет права ни штамповать убеждения, ни устанавливать условия, при которых этот штемпель может быть наложен. Это напоминает закон о политических партиях, о регистрации политических партий. Такая же проблема существует и с другими общественными организациями. Это очень важный порядок, который должен существовать при демократии. Это самый тонкий вопрос, последние исследования, которые мы продолжаем проводить, показали, что здесь есть серьезные нюансы.

У Р. Даля было написано «гражданские права», но когда он это писал, он имел в виду политические права как механизм полиархической демократии. Если мы вернемся к правовой системе, то в правах человека существует два понятия: существуют гражданские (личные) права, которые связаны с моей личностью, например, право на жизнь, есть политические права, это то, что связывает меня с государством, например, право избирать и быть избранным. Это другое. Если следовать теории Даля, то там есть и те, и другие права. Но мы столкнулись с тем, что сам механизм гражданских и политических прав слишком широкий, туда входит все: свобода выражения мыслей, избираемость и т.д. Может быть, когда мы берем демократию как институциональную конструкцию, надо брать конкретные права, а не всю совокупность, потому что она теряется как чистый механизм. Более того в той же работе «Конец истории», обращу ваше внимание, что не книжка, а статья в конце несколько отличается содержанием, потому что это было размышление. Так вот, читайте маленькие материалы. Вторая работа – Хантингтона, «Столкновение цивилизаций». Когда была статья, то в конце стоял знак вопроса. Когда появилась книжка, то вопрос ушел, и статья рассыпалась.

Возвращаюсь к истории о правах. Мы убедились, что в целом это неправильный подход, когда говорят, что конец истории это то, что человечество определилось, в конце концов, что на данном этапе формой правления является демократия, а идейной базой либерализм. Так вот, там не совсем либерализм. Ключевые признаки либерализма сегодня стали приемлемыми для любых видов политических конструкций. Одна из них – права и свободы человека. И для консерваторов, и для социал-демократов, и для тех, кто придерживается традиционных взглядов, права и свободы человека сегодня догма. Более того, мы можем доказать это эмпирически. Есть Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина, но это не юридический документ, это декларация. А позже появляются два юридических документа: Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах. Страны, которые являются участниками этих пактов, обязуются их выполнять. Перед ними появляется обязанность. Эти пакты подписаны 160-ю государствами, а второй – 168-ю государствами. Это некая базовая позиция современного государства. Это прикладной вопрос. Знаете ли вы, что американцы не являются участниками второго пакта об экономических правах? Они подписали, но не ратифицировали. Китай подписал пакт о гражданских и политических правах, но тоже не ратифицировал. Еще пример. В 1995-м году появляется документ организации министров иностранных дел арабских государств под названием «Права и свободы человека в Исламе». Они очень хотели, чтобы этот документ входил в документы ООН. Там все хорошо, там прописаны все права, но в конце есть фраза, что все должно соответствовать законам Шариата. Также есть социальная доктрина православной церкви. Если вы ее прочитаете, там сама идея принимается, но есть попытка подменить чисто религиозными штуками. Это делать нельзя, потому что права и свободы человека и гражданина – это вещь, которая говорит только одно – мы рассматриваем только социальные отношения, мы не лезем в голову. Никак не совместить социальную штуку с религиозными вещами. Но это отдельная история.

Когда мы увидели шесть институтов, которые предлагает Даль, стало понятно, что за это можно ухватиться, но есть особенность: это касается только взаимоотношений гражданина с властью, либо взаимодействия граждан между собой. А демократия предполагает еще какое-то институциональное взаимодействие власти с гражданами. Есть граждане, есть государственная власть, на которую тоже надо наложить ограничения. Тогда вылезла одна из основ функционирования государственной власти – подотчетность гражданам. Это базовое понятие для власти, потому что подотчетность может быть только в одном случае, если есть открытость и транспарентность. Если у вас власть закрыта, то вы можете придумывать любые идеи подотчетности, но не сможете понять, что происходит во власти. Открытость и прозрачность – это разные вещи. Мы привыкли, что звучит одинаково. Но, все-таки, открытость – это некая коммуникативная характеристика. Вы можете обратиться во власть, воздействовать на нее, и у вас возникнет коммуникация. Прозрачность – это картинка, это то, что власть выдает вам всю информацию. Но эти порядки нам необходимы для того, чтобы мы могли говорить, что у нас государственная власть, а точнее, государственные порядки носят демократический характер.

Следующий момент. Представитель австрийской школы либерализма Хайек в свое время в книге «Дорога к рабству» написал: «Пожалуй, ничто так не свидетельствует об особенностях жизни в свободной стране, отличающих ее от стран с авторитарным режимом, как соблюдение великих принципов правозаконности». Если отбросить Даля, это значит, что правительство ограничено думать о своих действиях заранее установленными гласными правилами, дающими возможность предвидеть с большой точностью, какие меры принуждения будут применяться представителями власти в той или иной ситуации. Во всех этих определениях закон ограничивает деятельность власти. Мы знаем серьезную проблему, а закон у нас всегда правовой. А нет ли в самом законе очень опасных явлений? Я думаю, мало у кого есть сомнения, что в современной России завтра можно принять закон о том, что всех рыжих нужно отправить в резервацию. Запросто, не вопрос. Только будет ли такой закон правовым? Поэтому признак правозаконности имеет более сложную иерархическую структуру. То есть, вначале у вас идет право, потом закон, который базируется на правовой основе, а уже потом он ограничивает деятельность власти. Тем более что в нашей Конституции записано, что права и свободы человека и гражданина являются основой российского законодательства, деятельности законодательной власти. Этот нюанс, что право и закон не всегда одно и то же, принципиально важен. Мы его должны понимать. И когда говорят, что «вся власть закону», я немножко напрягаюсь. Я не знаю, диктатура какого закона существует. Но когда идея правозаконности была сформулирована, стало понятно, что термин «правозаконность» несколько сложен для понимания. Поэтому, с точки зрения популяризации этой идеи, будем использовать другой термин, это «верховенство закона». Это более понятно. Именно эта идея вкладывалась в понятие «верховенство закона».

Последний пункт – это разделение властей. А как могут существовать демократические порядки без разделения властей? Никак. Если мы возьмем современный мир, то одна из самых важных тенденций это децентрализация власти. Это ключевая тенденция в развитии современных государств. Абсолютно унитарные государства идут на то, что спускают полномочия сверху как можно ниже, потому, что целый ряд задач, с точки зрения гражданина, легче решаются тем уровнем власти, который ближе к народу. Понимаете, что планировать на федеральном уровне количество коек в больнице им. Алексеева это нонсенс. Хотя эта тенденция точно просматривается. Но пока остановимся на классическом варианте разделения властей, которое, помимо классического разделения властей, подразумевает горизонтальное разделение центральной, региональной и местной власти. Вертикальное разделение присутствует даже в унитарных государствах. Есть два унитарных государства: Испания и Франция. И там, и там создаются региональные законодательные органы, местное самоуправление. А для европейского континента местное самоуправление является неотъемлемой частью демократического режима. Европейцы вас не поймут, если в понятие демократии вы не включаете местное самоуправление. Это эффект децентрализации.

Таким образом, мы получили набор порядковых величин, про которые мы можем сказать, что если эти порядки есть, то мы имеем дело с демократической системой управления. Сегодняшний этап исследований заключается в том, что надо попытаться понять, существует ли какое-то взаимодействие между этими понятиями, или это просто умозрительная связь? Для того чтобы это понять надо уметь измерять. Сегодня в России есть два крупных исследования для измерения коррупции, они дают вполне адекватные результаты.

Первое – знаменитое исследование TransparencyInternational, индекс восприятия коррупции. Это оценка коррупции. Они занимаются изучением коррупции с 1995 года. Внимание к коррупции появляется только в конце 20-го века, хотя само понятие известно с 24-го века до н.э. Просто коррупция стала очень заметным и важным моментом с точки зрения функционирования государства. Кто будет бороться с коррупцией в авторитарных режимах? А когда появляется демократия, очень хочется прижать тех, кто присваивает деньги незаконным образом. Современное государство – это перераспределение наших с вами налогов. Когда придумывали эту идею, то назвали индекс аккуратно – «восприятие». То есть, как воспринимают коррупцию люди, которые живут в стране, и люди, которые живут за пределами государства. Это оценка коррупции в публичной сфере, хотя она может существовать и в частной сфере. Второе исследование – это Всемирный Банк, который провел свое исследование в 1996-м году под названием «качество государственного управления». Там выделено шесть индексов, среди которых есть «оценка контроля коррупции». Мы пытались понять, как эти два индекса между собой соотносятся. Мы получили результат, что они изучают коррупцию как латентное явление, то есть, скрытое явление. Эти индексы измеряют одно и то же явление. У них чуть разная чувствительность, но это другая история.

Теперь свобода выборов и выборность. С одной стороны, есть исследование FreedomHouse про электоральную коррупцию, но оно измеряет только выборность. В 2010-м году ООН формирует доклад о качестве человеческого капитала. Внутри появляется двухуровневый индекс демократии, они измеряют и выборность, и сменяемость. 0 – невыборность и несменяемость, 1 – выборность, 2 – сменяемость. Воспользовавшись этими двумя индексами, хотя у нас данные не по всем странам, мы сможем точно отделить страны, где минимальная демократия точно существует, и государства, где этого требования нет. Это требование сильнее, чем в FreedomHouse, так как тут есть сменяемость.

Мы взяли всю систему, по которой есть данные. Это далеко не все, что существует. Мы выделили набор государств, где есть минимальные требования к демократии и можно попытаться смотреть дальше, проверяя главную вещь – связь с коррупцией. Получилось 108 стран, а с коррупцией хорошо только в 22-23-х. Мы нашли исследование о свободе выражения, но оно имеет двухгодичную давность. Про альтернативные источники информации в чистом виде ничего нет, но есть известное исследование о свободе прессы. Это косвенная оценка, но все же. Автономия ассоциаций была в одном исследовании. Касательно гражданских и политических прав была самая проблематичная история, хотя в исследовании того же FreedomHouse есть индекс политических прав и гражданских свобод. Если взять их среднее арифметическое, то будет совокупная оценка. FreedomHouse проводит еще одно интересное исследование государств: на свободные, несвободные и частично свободные. Хотя я не понимаю, что такое «частично свободные государства». Сама терминология для меня не понятна. Индекс подотчетности есть. Тот же Всемирный Банк выделяет индекс подотчетности правительства. Правозаконность и верховенство закона тоже есть. Разделение властей мы на первом этапе не нашли. Но сейчас, когда мы уже перешли к статистической обработке, мы нашли исследование Всемирного экономического форума, в котором есть индекс конкурентоспособности государств. Там около 110-ти подиндексов, один из которых – индекс независимости судей. Ключевая вещь в современном государстве, касающаяся разделения властей, это независимость судебной системы. Если это не работает, то разделение исполнительной и законодательной власти вам не поможет. Если нет хорошо работающей, независимой судебной системы, то грош цена всему остальному. Мало кто знает, что еще до написания Конституции в 1993-м году, была разработана концепция судебной реформы, еще Верховным советом РСФСР под руководством Б. Золотухина. Принимала участие Т.Г. Морщакова, все известные судьи и т.д. Основные статьи судебной реформы попали в Конституцию. Но там есть одна особенность, фраза, что «суд для государства как совесть для человека, либо она есть, либо нет». Так вот, современная судебная система – это совесть для государства. Этот эффект надо учесть.

Когда мы выделили государства недемократические, в первом приближении, то произошло следующее разбиение. Есть понятие «граничный уровень коррупции». Если у вас коэффициент коррупции нормирует от единицы до нуля, то, что ближе к нулю или меньше 0,33, это высокий уровень коррупции. Оказалось, что все демократические государства можно разбить на четыре кластера. Первый: государства, где с коррупцией благополучно, уровень коррупции больше 0,5. Получается 27 государств. Второй кластер, где показатель меньше 0,33. Здесь появляется замечательный режим: выборы существуют, все работает, но ничего не происходит. Такие режимы называются «режимами бесплодного плюрализма». Для граждан в стране ничего не происходит, высокий уровень коррупции, социальные проблемы не решаются и т.д. Есть одно государство, которое близко к этому – это Украина. Там выборы постоянны, что-то меняется, но все не на должной высоте. Третий кластер промежуточное звено. Когда мы стали соотносить это с показателями демократических государств, то выяснилось, что если у вас по показаниям не очень хорошо работают какие-то порядки, то у вас хуже с коррупцией. Это первые наброски. Сейчас мы продолжаем исследование и хотим подключить методы математической статистики, потому что у нас есть количественные оценки.

Выявлено, что есть чувствительность коррупции к состоянию определенных институтов и порядков, но, как и предполагалось, это влияние разное. Например, подотчетность играет колоссальную роль, верховенство закона тоже, а вот свобода выражения мнений влияет, но не так. Даже если у вас хорошо работает институт демократии, вам все равно нужны меры противодействия коррупции, но демократия является базовым элементом для того, чтобы сработало все остальное. Если этого базового элемента нет, то вы вряд ли сможете что-то реализовывать. Проблема в том, что коррупция всегда таится в любой организации, ее изжить невозможно. Что такое институциональный механизм коррупции? В любой административной иерархии вы занимаете какое-то положение, у вас есть права, обязанности, вы можете распоряжаться какими-то ресурсами. Так вот, коррупция – это когда вы всем этим распоряжаетесь не для работы системы, а для приобретения материальной или нематериальной выгоды. Значит, любой человек в административной системе находится в зоне опасности. Чем выше человек стоит, тем большим не своим ресурсом он может распоряжаться, тем больше он может быть подвержен коррупционному влиянию. Вопрос, как устроена политическая система. Она направлена либо на то, чтобы задавить возможность возникновения коррупции, либо она в этом функционирует. У современного государства существует два механизма функционирования – либо конкуренция, а демократия в этом смысле выступает организацией, которая позволяет выстраивать и экономическую, и политическую конкуренцию, либо там, где конкуренция поджимает, вылезает коррупция. Поэтому проблема не в том, что демократия порождает коррупцию. Демократия – это основа подавления коррупции, но если демократические порядки начинают плохо работать, то коррупция вылезает. Теперь я готов ответить на ваши вопросы.

 

Владимир Чехович, Волгоград:

Насколько возможно в современной России вести политику без коррупции? Понимаю, что невозможно, но можно ли как-то это минимизировать?

 

Юлий Нисневич:

Никак нельзя. Пока в государстве существуют неприкасаемые, никакая борьба невозможна. Можно придумывать механизмы, но пока у нас будут постоянно невиновные, пока у нас есть дело Оборонсервиса, когда человек, который должен сесть, проходит как свидетель, ничего не будет. Почему я люблю Сингапур? Это унитарное государство. Это город-остров, 5 млн. население. Когда в 1959-м году к власти приходит китаец Ли Куан Ю, то страна, погрязшая в коррупции, с 1965-го года становится независимой. Он задавил коррупцию так, что страна по уровню коррупции находится на одном из первых мест. Он начал с того, что посадил за коррупцию трех своих ближайших друзей. Пока это не происходит, все бесполезно. Это не означает, что ничего не надо делать. Надо искать. Но надо понимать, что рыба гниет с головы. У нас сейчас в коррупции винят учителей, врачей, но она провоцируется сверху. У нас система сегодня функционирует на основе коррупции.

 

Вопрос из зала:

Мы Наталье Васильевне задавали вопрос о механизмах противодейсвтия коррупции, и она называет гражданское общество. Может ли быть еще что-то?

 

Юлий Нисневич:

Для того чтобы бороться с коррупцией одной из систем должен стать внешний контроль над системой государственной власти. Существует два вида внешнего контроля – политическая конкуренция и гражданский контроль со стороны общества. Пока нет политической конкуренции, пока нет сменяемости, свободных и честных выборов, вы с коррупцией не справитесь. Она работает либо в системе выборов, либо в парламенте. Политическая оппозиция – это санитар леса, который смотрит за властью. Существуют также профессиональные объединения гражданского общества, которые следят за властью. Не надо думать, что каждый может заниматься гражданским контролем. Это профессиональная работа. Например, если ваша организация занимается благотворительностью, то вы должны следить за тем, что происходит в этой сфере с коррупцией. Потому что надо понимать ее природу. Искать законодательные акты, которые непосредственно связаны с этой вещью. Общественный контроль должен быть построен предметно. Не надо устраивать крик. Если вы хотите, чтобы все было результативно, вам надо делать так: если вы накопали историю, вы обращаетесь в правоохранительные органы, если вам это не помогает, то второй механизм – это СМИ. Но там не надо бегать с криками. Надо четко показать, на базе документов, что происходит, и пусть они расследуют, другим надо доходчиво объяснить, что там есть информационный повод. Это профессиональная работа. В каждой сфере этим надо заниматься. Но первый механизм – это политическая конкуренция.

 

Александра Кулачкина, Волгоград:

Про информационный повод хотела спросить. Любые выборы – это отличный информационный повод, чтобы поработать с общественным мнением, повысить конкурентность партий. Но единый день голосования все снижает. Почему так?

 

Юлий Нисневич:

Так и задумывалось. Для того чтобы снизить эту конкуренцию. Чтобы было понятно, когда мы говорим о коррупции, мы забываем, что сначала надо прийти во власть, чтобы потом распоряжаться ресурсами. А как попасть? Выборы. Тогда возникает политическая коррупция. У нее два этапа – политическая коррупция на выборах, а когда вы приходите во власть, то вы делаете все, чтобы подстроить систему под себя. Это тоже политическая коррупция. Любая коррупция – это злоупотребление административным ресурсом во власти. В этой коррупции есть целый ряд составляющих: силовой ресурс, то есть использование правоохранительных органов, регуляторный ресурс, когда вы принимаете решения, институциональный ресурс, законодательный и т.д. Любая раскрутка идет с использованием законодательного ресурса – изменение избирательной системы, закона о политических партиях и т.д. У нас с 2001-го года была политическая контрреформа, то есть все законодательство было перестроено для нынешней власти, чтобы она могла ее удержать. Если вы с этой точки зрения начнете отслеживать законодательные акты, то вы увидите это. Стоит задача погасить политическую конкуренцию любыми способами. Это вполне продуманные акции. Так настроена система. Люди точно понимают, что они делают.

 

Ксения Фадеева, Томск:

Возможен ли в России переход от авторитаризма к демократии мирным путем?

 

Юлий Нисневич:

Нет. Лет восемь назад была программа «Школа открытой политики», мы ездили по всей стране, и тогда казалось, что если сейчас найдутся силы, то возможен эволюционный процесс. Но прошло восемь лет, и ничего не произошло. То, что происходит, провоцирует сама власть, а не оппозиция. Тем более что ее реально нет. Последние события, о которых мы слышим, это некое предверие извержения вулкана, кипящая лава, внутри идет накопление взрывного потенциала. В свое время был доклад ИНСОРа, это была заказная работа, там была идея об авторитарной демократизации авторитарной системы. То есть, сверху можно построить демократическую систему. Сразу вопрос: а им-то это зачем? У них и так все в порядке. Мы видим, что в последнее время внесены изменения в избирательную систему, в закон о политических партиях и т.д. , но это все симуляция. Вернули выборность губернаторов через муниципальный фильтр. А это то же самое. Это игрушки. В современном обществе единственный способ легитимизации власти – это выборы. Поэтому даже самый жесткий диктатор должен имитировать выборы. Их нельзя убрать. При этом и допустить свободные честные выборы нельзя, ты можешь потерять власть. Никто ее тебе не гарантирует. А в этом и смысл демократии.

 

Максим Смоляров, Рязань:

Как в современных демократических странах мира борятся с лоббизмом?

 

Юлий Нисневич:

Никак. Не надо с ним бороться. В момент выборов общество выражает свои интересы. Партия агрегирует интересы общества. Но в общественных организациях и у граждан потребности существуют каждый день. Они должны их доносить до власти. Как это сделать? Для этого есть лоббизм. Вопрос, как он организован. Для этого существует понятие цивилизованного лоббизма. В цивилизованных государствах существует две формы выражения лоббизма. В странах с прецедентным правом есть законы о лоббизме. В странах с континентальной системой их нет, но там есть официально известные публичные структуры, которые специально сделаны для того, чтобы лоббирование происходило цивилизованным путем. Там другая схема лоббирования. Там есть группы давления, группы интересов, есть профессиональные лоббисты, есть группы лобирования. Это все профессионально разнесено. При этом между теми, чьи интересы лоббируются, существуют договорные отношения. Либо нанимается специальная структура с открытым публичным договором, либо в подразделении создается своя юридическая структура, которая этим занимается. Существует аккредитация. То есть, и общество видит, кто и что лоббирует, и государство следит за тем, чтобы это принимало цивилизованные формы.

У нас двузвенная форма. Есть группы интересов и лоббист – чиновник. У нас еще со времен Верховного Совета пытаются принять закон о лоббировании. Уже пять вариантов, но до сих пор его нет. В современных государствах самый мощный лоббист – это общественная организация. Пусть она занимается благотворительностью, помощью бедным и т.д., она должна взаимодействовать с властью, это и есть цивилизованное лоббирование. При такой схеме встречаются интересы государственной власти, бизнеса и общественных организаций. К решению важных проблем подключаются специалисты  частного сектора, которые не пойдут работать в государственный сектор из-за зарплат. Начинается поиск компромисса. Лоббизм – один из механизмов цивилизованного взаимодействия между властью и обществом. А теневой лоббизм – это коррупция. Надо точно разводить. Изначально он так и возникал, но потом поняли, что его нельзя убрать, его надо просто вывести в другую юридическую систему и сохранить как нормальную систему. Пример открытого института лоббирования во Франции – Социально-экономический совет на уровне правительства Франции. Туда приходят представители крупного бизнеса, общественные организации для того, чтобы выражать свои интересы. Когда писался закон об Общественной палате, был разговор о том, что у них же есть социально-экономический совет, давайте и мы создадим. Просто никто не знал, что это открытая лоббистская организация.

 

Максим Смоляров, Рязань:

Можно еще один вопрос задать? А как вы относитесь к нынешним отечественным антикоррупционным комитетам, который, например, возглавляет Кирилл Кабанов?

 

Юлий Нисневич:

Я Кирилла знаю, работаю с ним. Он много вещей знает. Они как-то анализировали, как в России устроено рейдерство, искали схему, и выяснили, что в какой-то точке у вас нет либо судьи, либо прокурора. Мы с Кириллом не всегда одинаково мыслим, у него есть свои нюансы. Мы недавно дискутировали, можно ли через Путина решать какие-то вопросы. Я ему доказывал, что это бесполезно. А он считает, что можно. Но этот комитет профессиональный. Есть куча других комитетов. Довольно пустая история с Навальным. Гражданский контроль требует профессионализма, не криков, а имеено профессионализма. Он привлек внимание к этому вопросу, но о серьезном решении вопроса говорить нельзя. У него есть в компании ребята, которые этим серьезно занимаются. Но это другая история. Он в данном случае внешний крикун.

 

Даниил Кузнецов, Ярославль:

Раскажите, пожалуйста, что такое «приятельский капитализм».

 

Юлий Нисневич:

Знаете, что такое кооператив «Озеро»? Это и есть «приятельский капитализм». Экономикой страны владеет группа людей, которая построена на конкуренции связи с властью. Если мы возьмем верхний уровень в России, то у нас там никакого рынка нет. Есть экономист Виталий Нашев, который использует понятие «административный рынок», то есть это не экономическая конкуренция, а конкуренция ваших связей во власти. У приятелех тех, кто находится во власти, больше способов это делать. Это называется «приятельский капитализм», то есть, внешне не государственный, а на самом деле – конкуренция связей. Этот термин идет в кавычках.

 

Андрей Королев, Пермь:

У нас коррупция пронизывает всю экономику и власть, она стала их неотъемлемой частью. Любой бизнесмен знает, когда, сколько и кому давать. Если вдруг наше общество это поймет и начнет следить за коррупцией, что станет с нашей экономикой?

 

Юлий Нисневич:

Сегодня взятки уже вообще ничего не решают. Когда мне рассказывают, что чиновника поймали на взятке, у меня две версии: либо это провокация, либо чиновник идиот. Потому что брать взятки конвертами сегодня нельзя, есть более безопасные способы. Прийти и сказать, чтобы отдал часть акций в такой-то фонд и т.д., тогда за руку вообще не поймать. Была идея, что коррупция в переходных экономиках – это смазочный материал, чтобы преодолеть бюрократические процедуры. Было проведено исследование, которые показало, что это не так. Если вы начнете учитывать все затраты, то это окажется дороже, и вас будут продолжать доить. Так что, это неправильно. А если у нас страна поумнеет, то все, кто считается крупными менеджерами, разорятся. Потому что они не умеют работать в нормальной экономике. Никто не может начать бизнес за рубежом, из тех, кто уехал. Там другая конкуренция, они не могут там вжиться. Там действуют законы свободной конкуренции, там могут существовать монополии, государственные ограничения и т.д. Конкурентному рынку естественная монополия не мешает. Надо понимать, что это такое. Если у вас маленький городок, то там не нужно больше одной гостиницы. Она становится естественной монополией. Если общество поумнеет, то перестроится вся экономика. А у нас экономика попадает в стагнацию, потому что она перестроиться не может. У нас же экономика «нефтяной иглы», где деньги не тратятся на новую разведку, все тратиться на добычу.

 

Екатерина Мозгачева, Ярославль:

Есть ли способ бороться с партиями-спойлерами? Их много? Они законны?

 

Юлий Нисневич:

С ними не надо бороться. Вы знаете, сколько партий принимает участие на выборах в Великобритании? 123 партии. А у них двупартийная система. А сколько партий в США? Более ста. Не надо с ними бороться, пусть они растут. Партийная система очень тесно связана с избирательной. Они друг на друга влияют. Если будет реальная выборность, то начнут появляться партии. Надо убирать закон о политических партиях. Он задал структуру классической массовой партии. Их нет сегодня в мире. Мы живем в другом информационном и социальном пространстве. Американские партии – сетевые конструкции, они намного ближе к реальному миру. Никому в голову не придет делать отделение в регионе. В Италии Берлусконе собрал свою партию по сетевому принципу из СМИ, футбольных клубов, представителей развалившейся христианско-демократической партии. Он построил такую конструкцию. Надо действовать аккуратно. У нас до 2001-го года достаточно свободно развивалась партийная система, партии разрастались, потом стали потихоньку выравниваться. Но потом приняли закон. У нас же надо все регулировать.

 

Екатерина Мозгачева, Ярославль:

Позволю себе ремарку. У нас в Ярославле на выборах в областную думу было несколько партий коммунистов, они забрали у реальных коммунистов около 5%, а это один процент. Они разваляться после выборов. Зачем нужно их появление?

 

Юлий Нисневич:

А кто эти партии создает? Здесь корень зла. В любой стране публичная власть – это производная политической системы. Дальше идет наполнение партий людьми государственной власти. У нас сами публичной власти – основные игроки избирательной системы.

 

Екатерина Мозгачева, Ярославль:

Вы сказали, что с коррупцией надо бороться открыто и прозрачно, с одной стороны, а с другой стороны, профессионально. А что делать непрофессиональным людям?

 

Юлий Нисневич:

Приходить и учиться. У нас в ВШЭ создана лаборатория антикоррупционной политики. У людей есть свой опыт, который необходим. Для того чтобы реально бороться, надо найти ресурс – и финансовый, и экономический и т.д. Надо найти организации, которые этим занимаются. Прийти и спросить, чем можно помочь. Рук не хватает всегда. Пока граждане не начнут проявлять инициативу, ничего не будет происходить. По-другому не получится.

 

Екатерина Мозгачева, Ярославль:

Вы сказали, что если чиновника поймали с чемоданом денег, то либо это провокация, либо он идиот. В Ярославне у нас мэр находится под следствием. Скажите, какие варианты?

 

Юлий Нисневич:

Надо разбираться, но мне кажется, что там была больше провокация. Надо знать ситуацию. Но внешнее впечатление у меня такое, потому что происходит это перед выборами. А реальных совпадений не бывает. Спасибо.


Оглавление:

«Значение боев за историю. Единая концепция преподавания отечественной истории»
«Органы правды, журналистика и политтехнологии»
«Демократия и коррупция»
«Возможности и риски децентрализации для России»
Просмотр документального фильма «Изгнанник. Александр Герцен» (2012)
Примеры волонтерских инициатив: как и зачем мы этим занимаемся?
Почему я пошел в муниципальные депутаты?
«Фьорд» – образовательно-ролевая игра про стратегию, выбор и ценности


комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика